Como todos los viernes a las 8:00 en Fuente Confiables, por 970 Universal, presentamos el espacio de análisis y encuestas de Factum. Hace una semanas se planteó desde diversas fuentes políticas y judiciales la conveniencia de eliminar los fueros parlamentarios o al menos de restringirlos. El politólogo Oscar Bottinelli, director general del Factum, analiza el tema de los fueros parlamentarios.
Andrés Rega: ¿qué son? ¿cuál es su finalidad?
OAB: Primero que todo en este tema, como en otros, hay que evitar analizarlos al compás de hechos que impacten sobre la opinión pública: Y se hace conveniente, con más razón aún, evitar legislar al golpe del balde, al golpe de efectos de opinión pública. Cuando se legisla así, y viene ocurriendo sobre varios temas, se termina generando fuertes contradicciones en la estructura jurídica. Por ello estos temas conviene no ser legislados al calor de los hechos, sino en la calma de la discusión estratégica. Y además no con una visión de presente, sino en perspectiva; y no como juego de captación de simpatías populares, sino de razonado análisis sobre los efectos institucionales de largo plazo.
¿Qué son los llamados fueros parlamentarios? Consisten en un conjunto de inmunidades y privilegios jurídicos de que gozan los legisladores, es decir, los senadores y los diputados. En el derecho uruguayo son esencialmente de tres tipos:
Uno. Que jamás serán responsables judicialmente por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones. Es decir, nadie puede demandar a un legislador por las cosas que dice al opinar en el Parlamento ni por los votos que emite. No se lo puede demandar por alguien que considere que una ley lo perjudica, ni tampoco se lo puede demandar por lo que plantee en el Parlamento.
Dos. Que ningún legislador puede ser detenido o arrestado, salvo que se lo encuentre en delito infraganti, es decir, si se lo encuentre en el acto de cometer un delito. Y en este caso, la autoridad que procede a la detención debe dar cuenta de inmediato a la respectiva cámara, es decir, al Senado en el caso de los senadores y a la Cámara de Diputados en el caso de los diputados. Es decir, se lo puede detener para impedir que siga cometiendo el delito, y punto.
Tres. Que ningún senador o diputado puede ser acusado penalmente ante la Justicia por ningún delito.
En esencia, en estos tres elementos consisten los llamados fueros o inmunidades parlamentarias.
AR: ¿Y cuál es el sentido de que existan estos fueros?
OAB: El objetivo es proteger la independencia del legislador para poder cumplir la función con total independencia, sin cortapisas.
Hay que hacer un poco de teoría y remontarse al filósofo y jurista francés Montesquieu, quien vivió entre 1689 y 1755, cuyo nombre completo era Charles Louis de Secondat, señor de la Brède y barón de Montesquieu. Fue autor de la célebre doctrina de la separación de los poderes, expresada en su obra “El Espíritu de las Leyes”.
En esencia, establece la plena separación e independencia del poder del Estado en tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial. El Legislativo dicta las leyes, el ejecutivo las ejecuta y el judicial las aplica a cada caso concreto.
Y establece lo que luego la doctrina norteamericana denominará de balances y contrapesos. Cada poder debe tener el contrapeso de otro. Para no ir más lejos, debe haber contralores externos a lo que cada uno de los poderes hace, tema que sería para un largo análisis; y además debe salvaguardarse la independencia de cada uno de los poderes.
Para centrarnos pura y exclusivamente en la independencia del Poder Legislativo es que viene el tema de los fueros y hay que analizar por qué existen. Ya vimos cuáles son los fueros, ahora veamos por qué existen. Una ley puede perjudicar a. determinado sector de productores rurales, o determinado conjunto de trabajadores, o determinada actividad comercial, o determinada industria, o determinada zona del país. Si cada vez que vote algo, los perjudicados pueden demandar judicialmente a los legisladores que votaron esa ley, cada legislador carece de libertad para votar.
Entonces, para proteger la independencia del legislador es que existe este privilegio. No hay que olvidar que un legislador está allí porque hubo un conjunto de ciudadanos (promedialmente 25 mil) que lo eligieron para que los represente en función de ideas y proyectos determinados. Y para poder cumplir con sus representados necesita la más amplia libertad en el ejercicio de su cargo.
AR: ¿Y por qué no puede ser detenido?
OAB: Se puede decir que eso lo protege más que a cualquier ciudadano. Es correcto. El problema es que existe el riesgo de que sea detenido porque se le ocurre al Poder Ejecutivo, al gobierno, o porque lo pide un juez. Y en uno u otro caso puede ser un atropello para impedir a algún senador o algún diputado el poder cumplir su función. Si un legislador corre el riesgo de ser detenido toda vez que se le ocurra al gobierno o a un juez, el Parlamento no es libre.
Se dirá. Bueno, eso le pasa a cualquier ciudadano, puede ser detenido arbitrariamente y para eso hay una serie de recursos. Pero los recursos demoran y el Parlamento puede mientras tanto puede verse afectado, puede cambiar las mayorías legislativas, puede cambiar la mayoría parlamentaria con un senador o un diputado detenido. Imaginen un caso extremo: el Parlamento, la Asamblea General es convocada para votar la censura al Consejo de Ministros y cuenta con los votos justos para hacerlo, no le sobra uno solo. Basta que el gobierno detenga a un parlamentario opositor, dispuesto a votar la censura, y le impida ir a votarla, para que se evite la censura. La detención, aún por horas, puede cambiar una decisión parlamentaria.
AR: ¿Y el que no puede ser acusado judicialmente?
OAB: Lo mismo. Es para impedir que un juez lo procese indebidamente.
Y vale la pena aterrizar las cosas. Conviene ver un hecho concreto. El anterior intendente de Colonia, Walter Zimmer, fue procesado y además enviado a prisión por un magistrado, bajo la acusación de haber cometido el delito de abuso de funciones. No se benefició personalmente, no benefició a ningún familiar ni amigo, no perjudicó a la Intendencia de Colonia, pero el juez lo procesó y envió a prisión. Tan arbitrario fue su procesamiento, que en las instancias posteriores fue revocado el procesamiento con valoraciones muy negativas de los jueces superiores sobre el juez que hizo el procesamiento. La Justicia funcionó, pero mientras tanto el intendente, no pudo ejercer su cargo.
Dicho de otra manera, un juez cambio lo que había elegido libremente la ciudadanía de Colonia. Fue sin ninguna duda un atropello judicial. Los atropellos y las desviaciones judiciales existen. Y un Parlamento no puede estar bajo la amenaza de que un juez en determinado momento cometa un atropello. Las garantías existen precisamente para los casos en que se puede abusar del derecho. Y un juez puede abusar del derecho. Al menos con consecuencias por un tiempo determinado, a veces más breve, otras no tanto.
AR: ¿Eso quiere decir que los legisladores gozan de impunidad, como se ha sostenido? ¿Por qué se requiere que los jueces necesiten autorización parlamentaria para juzgar a un legislador?
OAB: La autorización parlamentaria es lo que se llama el desafuero. La razón es garantizar que no haya un abuso judicial. Por eso se establece no que los legisladores no puedan ser juzgados, sino que pueden serlo sin autorización de la respectiva cámara. Si la cámara niega el desafuero, entonces los legisladores en su conjunto, o quienes impidieron el desafuero, tendrán que explicarlo a la ciudadanía; y la ciudadanía los juzgará en las las siguientes elecciones, al reelegirlos o mandarlos para su casa.
Hace cerca de 25 años, un juez pidió el desafuero de un diputado colorado, elegido por el pachequismo. Ese desafuero fue rechazado no solo por el voto en contra de diputados colorados, sino de todo el Frente Amplio. El Frente Amplio rechazó el desafuero de un diputado elegido por el pachequismo ¿por qué lo hizo?
Ese diputado tenia una actividad privada. Por ella fue acusado penalmente y fueron acusados otra media docena, más o menos, por actividades similares, de empresas competidoras con la suya. Por otro lado, ese diputado había acusado al gobierno de haber promovido medidas en relación a un banco privado, que lo perjudican a él y a un grupo de accionistas; y las acusaciones que hizo fueron muy duras. No importa si fueron correctas o no. Lo que importa es que ocurrió el hecho político o se sostuvo que ese hecho ocurrió.
Los legisladores que votaron contra el desafuero sostuvieron: que era muy sospechoso que de seis, siete u ocho acusaciones penales por delitos similares, solo se había movido el expediente contra este diputado, y no en los demás casos; que planeaba la sospecha de una venganza política del gobierno, mediante la acción de fiscales que dependen o dependían administrativamente del gobierno y por jueces proclives al gobierno o susceptibles de presiones del gobierno. No importa cuán cierto es el argumento esgrimido, lo que importa es que quienes rechazaron el desafuero creyeron que había esa maniobra política, lo dijeron publicamente y actuaron en consecuencia. Bien o mal, esos legisladores o esos grupos políticos consideraron que evitaban un atropello judicial. Lo que funcionó es que el desafuero no fue rechazado entre gallos y mediasnoches, sino en forma pública, con una argumentación clara y pública, argumentación que fue rechazada por el gobierno y el oficialismo, que a su vez hizo la defensa de su actuación y la defensa de la actuación del juez y del fiscal. Hubo un gran debate político.
En otros casos los desafueros fueron rechazados por considerarse que las acusaciones eran por muy menores y que no podía afectarse la composición del Parlamento por asuntos discutibles desde el punto de vista jurídico.
Inclusive hay una teoría, y esto es muy importate. Teoría que se expresa en Uruguay a fines de la década del cuarenta del siglo pasado, hacia mil novecientos cuarenta y pico. Esa teoría sostiene que el fuero protege esencialmente a los ciudadanos, protege a los votantes, los protege de que no se les quiete la representación que ellos otorgaron, que no se les borre lo que votaron.
Esta teoría es de plena aplicación en el caso de Colonia. Los intendentes no tienen fueros. Y la población del departamento de Colonia vio como un juez les quitaba la representación que habían elegido, les privada -al menos por unos meses- del intendente que habían elegido.
AR: Esta es la argumentación. Pero quienes proponen eliminar los fueros dicen que es para impedir la impunidad.
OAB: Esa argumentación es un poco complicada.
Primero, porque la impunidad existe si el propio Parlamento, si los propios legisladores, niegan un desafuero sin razones convincentes.
Lo segundo que resulta extraño, es que los legisladores no se tienen fe en sí mismos, o en los otros parlamentarios, para juzgar la conducta de un colega, y necesitan que la ley les impida hacer ese juzgamiento y que sea alguien ajeno el que juzgue lo que ellos no están en condiciones de juzgar.
El tema es muy simple. Si hay impunidad ante el pedido de desafuero de un juez, es porque esa impunidad la quiere el Parlamento. Si no, no hay impunidad.
Hay que entender que puede haber atropello del gobierno, puede haber atropello judicial, como puede haber atropello legislativo, que es otro tema y son otros los caminos para impedirlo.
Corresponde aclarar que el quitarle fueros a los legisladores ha avanzado en algunos países. Y se está discutiendo precisamente el restablecimiento de esos fueros, porque en algunos casos la falta de fueros ha jugado para que desde la magistratura se hayan desarrollado procesos que han impedido candidaturas o afectado las presentaciones electorales.
Todo parte de una base. Nada es perfecto. Ni los gobiernos, ni los parlamentos, ni los magistrados. Las garantías, los pesos y contrapesos existen a partir del punto de vista que aunque fuere excepcional, siempre puede haber un exceso, un atropello. Cuando es excepcional, es cuando el sistema institucional goza de buena salud; cuando es frecuente, es cuando el sistema institucional goza de mala salud. Pero si no hay garantías, ni pesos ni contrapesos, aún cuando un atropello sea excepcional, causa estragos significativos.
AR: Llegamos al fin de este análisis. La transcripción del mismo se encontrará en el portal digital de Factum, www.factum.uy, y en 970Universal.com.
El viernes próximo, a las 8:00, aquí en Fuentes Confiables, en Radio Universal, estará el sociólogo Eduardo Bottinelli, en el espacio semanal de análisis político y encuestas de Factum.
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Aquí anexamos los artículos de la Constitución que hacen referencia al tema:
CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA
Artículo 112.- Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones.
Artículo 113.- Ningún Senador o Representante, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado, salvo en el caso de delito infraganti y entonces se dará cuenta inmediata a la Cámara respectiva, con la información sumaria del hecho.
Artículo 114.- Ningún Senador o Representante, desde el día de su elección hasta el de su cese, podrá ser acusado criminalmente, ni aun por delitos comunes que no sean de los detallados en el artículo 93, sino ante su respectiva Cámara, la cual, por dos tercios de votos del total de sus componentes, resolverá si hay lugar a la formación de causa, y, en caso afirmativo, lo declarará suspendido en sus funciones y quedará a disposición del Tribunal competente.
Artículo 115.- Cada Cámara puede corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el desempeño de sus funciones y hasta suspenderlo en el ejercicio de las mismas, por dos tercios de votos del total de sus componentes.
Por igual número de votos podrá removerlo por imposibilidad física o incapacidad mental superviniente a su incorporación, o por actos de conducta que le hicieran indigno de su cargo, después de su proclamación.
Bastará la mayoría de votos de presentes para admitir las renuncias voluntarias.
Compatimos el audio completo de la columna de FACTUM:
